Hoe kom je als gemeente, provincie of waterschap tot goede keuzes in ruimtelijke opgaven waar verschillende belangen lijnrecht tegenover elkaar lijken te staan? Co-creatie kan uitkomst bieden door een verrassende derde weg te vinden. Een co-creatief ontwerpproces neemt de perspectieven van alle partijen als vertrekpunt. Het ontwerpproces wordt ingezet als vorm van dialoog. Je ontdekt samen waar belangen te verenigen zijn, waar juist keuzes gemaakt moeten én wat de consequenties van die keuzes zijn. Zo worden keuzes navolgbaar voor iedereen. Het nemen van besluiten is vervolgens geen losstaand hoofdstuk, maar de logische uitkomst een navolgbaar proces. Mensen begrijpen hoe keuzes en afwegingen zijn gemaakt.
Co-creatie: open kaart spelen
De inspraakmogelijkheden van bewoners en andere belanghebbenden zijn in ons democratische proces vastgelegd in de mogelijkheid om bezwaar te maken of een zienswijze in te dienen op de door overheden voorgestelde plannen. Steeds vaker kiezen overheden ervoor deze plannen niet slechts voor te leggen, maar samen met bewoners te maken. Co-creatie tussen overheden en burgers heeft de potentie de democratische besluitvorming te versterken. Maar dan moet er wel daadwerkelijk open kaart worden gespeeld.
Sleutelingrediënt: aansluiting op besluitvorming
Want vaak wordt er veel aandacht besteed aan het vormgeven en organiseren van een participatie- of co-creatieproces. En dat is belangrijk. Maar het is minstens zo belangrijk aandacht te besteden aan de manier waarop (de uitkomsten van) deze processen aansluiten op de bestuurlijke en politieke besluitvorming. Co-creatie kan niet losstaan van het besluitvormingsproces daarna.
Wanneer bestuurders en politiek hun besluitvorming niet laten beïnvloeden door de inbreng van bewoners is er sprake van schijnparticipatie. Dit doet meer kwaad dan goed. Het kan ook doorschieten naar de andere kant. Wanneer bestuurders en politiek hun taak als vertegenwoordiger van het publieke belang teveel uit handen geven en juist alle antwoorden van bewoners verwachten, gaat het ook vaak mis. Dan blijkt dat er in de besluitvorming toch allerlei overwegingen spelen waar bewoners geen rekening mee hebben kunnen houden gedurende het proces. Er worden keuzes gemaakt waar mensen zich niet in herkennen.
Een goed co-creatieproces vraagt daarom enerzijds dat bestuurders en raads- of statenleden hun vraag open en zonder vooringenomenheid bij bewoners neerleggen. Daarmee geven ze het vertrouwen aan bewoners en laten ze voldoende ruimte om daadwerkelijk invloed te hebben en met nieuwe oplossingen te komen. Anderzijds moeten bestuurders en raads- of statenleden in zo’n proces – misschien wel explicieter dan normaal – hun rol als vertegenwoordiger van het algemeen belang oppakken. Ze moeten een inkijkje geven in wat ze belangrijk vinden, wat ze mee zullen wegen bij het besluit en wat prioriteit heeft in hun ogen.
Voorbeeld: co-creatie in De Hegewarren
Het is niet altijd eenvoudig politieke en bestuurlijke waarden of prioriteiten voorafgaand aan een proces mee te geven; zo’n inkijkje is dan ook nodig gedurende het proces. In de Friese veenweidepolder De Hegewarren is dit op vernieuwende wijze gedaan.
De gezamenlijke opdrachtgevers gemeente, provincie en waterschap vroegen belanghebbenden in en rond de polder: maak een aantal varianten voor de toekomst van De Hegewarren. Ze gaven daarbij kaders mee, waarbinnen het co-creatieteam zelf naar oplossingen kon zoeken. Een belangrijke voorwaarde was dat het waterpeil in de polder omhoog zou gaan, om daling van de veenbodem en het daarbij vrijkomen van broeikasgassen tegen te gaan. In de varianten moest ook de mogelijkheid van een nieuwe vaarweg door het gebied onderzocht worden.
Een compacte maar diverse groep van 17 belanghebbenden is met deze vraag aan de slag gegaan, onder begeleiding van Open Kaart en met ondersteuning van H+N+S landschapsarchitecten en diverse experts van Royal HaskoningDHV. De creatieve kracht van het ontwerpen werd ingezet om vanuit ieders perspectief naar nieuwe oplossingen te zoeken. Het ontwerpproces werd benut om oplossingen te verkennen en uit te proberen, om er vervolgens gezamenlijk op te kunnen reflecteren, en opnieuw een mening te vormen. Belanghebbenden leren en ontdekken gezamenlijk waar ruimte is om belangen te verenigen en waar keuzes nodig zijn. Bovendien worden de consequenties van keuzes en de samenhang met andere keuzes inzichtelijk gemaakt. Dit is dé schakel met het besluitvormingsproces dat daarop volgt: zowel oplossingsmogelijkheden als afwegingen daarbij komen completer en beter in beeld.
Navolgbare afwegingen
Het begrip navolgbaarheid is hierbij cruciaal. Co-creatie maakt navolgbaar waarom welke stappen zijn genomen en welke keuzen en afwegingen er zijn gemaakt. Eén van de instrumenten die we hiervoor hebben ingezet in De Hegewarren is een gezamenlijk afweegkader. Dit afweegkader ontstond door op een rij te zetten wat belangrijk is voor alle belanghebbenden, inclusief de opdrachtgevende overheden. Voor elke ontwerpvariant konden we telkens in beeld brengen wat de voor- en nadelen waren met betrekking tot de thema’s in het afweegkader. Zo werden de afwegingen inzichtelijk voor iedereen.
‘Omgekeerde zienswijze’
Een tweede instrument was de ‘omgekeerde zienswijze’. Bestuurders en politiek spraken niet alleen achteraf over afwegingen, maar werden bewust al tijdens het co-creatieproces gevraagd te reageren op de tussenresultaten. Want alleen door tussentijds kleur te bekennen en van gedachten te wisselen, wordt duidelijk wat bestuurders en raads- of statenleden nodig hebben om later een goed besluit te nemen; wat ze belangrijk vinden; welke aspecten voor hen prioriteit hebben of waar ze nog meer over willen weten. Met deze omgekeerde zienswijze, waarin bestuurders en politiek inspraken bij het co-creatieteam, kregen belanghebbenden de ruimte om varianten te maken die (ook) aansluiten op bestuurlijke en politieke wensen.
Van navolgbaar proces tot navolgbaar besluit
Het resultaat van het co-creatieproces, twee varianten voor de toekomst van De Hegewarren, werd vervolgens voorgelegd aan bestuur en politiek. De varianten werden niet -zoals gebruikelijk- voorzien van een ambtelijke voorkeur, maar gelijkwaardig uitgewerkt en voorgelegd ter besluitvorming. Dit maakte dat de varianten van het co-creatieteam in de besluitvorming (publiek) werden afgewogen. Afwegingen werden expliciet gemaakt, op basis van informatie die betrokken belanghebbenden herkenden uit hun proces en rekening houdend met alle aspecten die in het co-creatieproces als relevant waren bestempeld.
Zowel gemeente, provincie als waterschap hebben uiteindelijk gekozen voor de meest ambitieuze variant van de twee; de variant waarbij het waterpeil in De Hegewarren maximaal verhoogd wordt. Het is niet vanzelfsprekend dat zo’n ambitieuze keuze gedragen wordt door de omgeving. In De Hegewarren was er echter begrip voor deze keuze. Het was immers een navolgbare keuze, voortkomend uit een navolgbaar proces.
Co-creatie als versterking van de democratie
Het afwegen van belangen, met de blik op het algemeen belang, is uiteindelijk een verantwoordelijkheid van de overheid. Een co-creatief ontwerpproces neemt deze verantwoordelijkheid niet weg, maar maakt dat deze verantwoordelijkheid op een zorgvuldige manier genomen kan worden. Vanuit een meervoudig perspectief worden perspectieven van alle belanghebbenden meegewogen. De kennis, creativiteit en denkkracht van belanghebbenden wordt benut om gezamenlijk zowel oplossingen als afwegingen te verkennen. Co-creatie biedt daarmee een navolgbaar proces, waardoor besluitvorming deskundiger en transparanter kan plaatsvinden. Het resultaat is een besluit dat mensen begrijpen en dat op draagvlak kan rekenen van in beginsel tegengestelde belangengroepen. Zo versterkt co-creatie democratische besluitvorming.
